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全国老龄办吴玉韶:构建以照护为重点的养老服务体系
发布时间:2019-04-28 14:23 点击数量:

吴玉韶 

全国老龄办党组成员

中国老龄协会副会长

各位嘉宾,各位朋友,大家上午好。每年四月,清华的论坛都是我们养老人的节日,这个节日是由清华大学周燕珉教授的团队和我们养老人共同打造的。每次站上这个讲台,我都诚惶诚恐,这个演讲必须认真对待,认真准备。

 

今天我讲对构建以照护为重点的养老服务体系的几点个人看法,论坛是探讨问题的,对错姑且不论。

 

今天我讲三方面内容:一是老年照护需求突出;二是养老服务面临挑战;三是突出以照护为重点

 

老年照护需求突出

 

老年照护需求突出,我给它归纳成四个“化”

 

第一,从人口结构来讲是高龄化。未来的高龄化趋势会越来越显著。

第二,从疾病状况来讲是慢病化

第三,从健康状况来讲是残障化。现在是4000多万,根据预测到2034年会达到7000多万。

第四,从家庭结构来讲是空巢化

这“四化”与我们的照护体系建设有密切的关系,很多调查包括我们全国老龄办的四次调查都显示,老年群体各个年龄段的照护需求都在显著上升。

 

 

需要说明的是,我们现在还是低龄为主的老龄化,未来随着老龄化的加剧进入到高龄化,照护需求上升的速度还会更快。

 

养老服务面临挑战

 

 

有关养老服务面临的挑战,我归纳为四个方面:

 

一是从家庭来讲,家庭小型化、家庭功能的弱化趋势更加明显。

二是从政府、市场、社会、家庭和个人责任来讲,尽管目前我们在努力划分,但是责任边界还不够清晰。

三是从养老服务体系面临的环境来讲,因为老龄化的超前,我们的社区服务、家庭服务、物业服务不够发达,我们的养老服务面临这样的环境。

四是我们的养老服务是一个“大而全”的养老服务,照护重点不够突出。

 

 

家庭小型化、家庭功能弱化,历次人口普查的数据是非常清晰的。当然,“八普”是一个预计数,全面放开二胎以后,这个预计数不一定准,但总体上家庭小型化和家庭功能弱化是大趋势。

 

 

很多研究也表明,老年空巢的时间占比还是很长的。中国老年人整个老年期内超过一半的余寿都处于空巢状态女性空巢期高于男性,农村空巢期高于城市,受教育水平高的老年人空巢期也越来越长。所以,空巢对照护的影响还是很大的。

 

厘清五方责任

 

我们的养老服务体系还处于初创时期,要厘清政府、社会、市场、家庭、个人五方的责任,尤为重要的是厘清政府和市场的责任,更加发挥有为的政府和更加有效的市场的作用,政府更加明晰“保基本兜底线补短板”的责任对象、范围、标准和水平,更多发挥市场有效供给作用。这方面我们做了很大努力,但是还在路上。

 

“大而全”养老服务责任

 

 

我们的养老服务体系是大而全。养老是老年期的一种生活方式,相当部分的服务是与其他人群的共享社会服务,一部分是因为增龄衰老失能的专属老年服务。但是我们的老龄化是提前到来,所以社区服务、家庭服务、物业服务普遍不发达,特别是家庭服务业,我们在国民经济的行业分类里专门有家庭服务业,如果家庭服务业很发达了,会将相当部分的养老服务业覆盖了。

 

现在的养老服务业之所以难做,是因为社区服务业不发达,家庭服务业不发达,物业服务业不发达,而老龄化又提前到来,所以我们要优先突破养老服务业,它的难度更大,责任也更大。现阶段我们的共享服务和专属服务其实是很难分清楚的,导致现在的养老服务业是“大而全”的状态,“大”就是大生活服务,老年人生活所需的助餐、助洁、助浴、助行、助医、助急等,都叫养老服务。“全”就是全老年周期,从60岁到临终,几十年的服务都叫养老服务。

 

中外养老服务异同

 

我们的养老服务承载着很多特殊的责任,和国外的老年服务是不一样的,我们的养老服务的内涵、外延远远大于国际社会的老年服务。所以,我们讲国内外养老服务的异同,包括借鉴国际经验,都要考虑到不同的国情和不同的发展阶段

 

照护重点不突出

 

我国养老服务业发展很大的一个问题是照护重点不突出。社区居家养老服务“六助”中,哪个是刚需?从目前需求调查和服务供给来看,助餐是第一位,但助餐并不是刚需。我们很多地方的养老服务是以生活娱乐交往服务为主,并不是以照护为主;服务对象也以活力老年人为主。所以,养老服务的人群和服务的内容重点不突出,这个重点服务就是照护,重点人群是失能失智、高龄、患病的老年人。

 

突出以照护为重点

 

照护不可替代

 

要真正聚焦到照护这个刚需,之所以叫刚需,是因为照护不可替代。老年人其他服务需求,是可以替代的,如社区服务、物业服务、家政服务都可以满足大部分需求。

 

照护是一门专业,提升能力是整合渐进的过程,难度大,要求也高。现在是发展照护服务业最好的时机,因为未来几年人口老龄化速度将趋缓,目前老年人群也仍以低龄为主。所以,要构筑社会照护安全网,应对长照风险

 

突出重点整合资源

 

突出以照护为重点,应当实现政策、资源、对象、服务、人才等各种资源力量的有机整合全面提升照护能力,解决社会照护的难点痛点问题。

 

构建照护为重点的服务体系

 

 

据统计,去年我国有2亿4900万老年人,60-65岁的低龄老年人口有8291万,占老年人口的33%,现在依然是发展照护服务业的机遇期。构建照护为重点的养老服务体系,我讲五个关键词:建立照护保障制度是根本,实施家庭照护政策是基础,发展专业的照护机构是支撑,建设适老照护环境是保障,培育专业的照护人才是关键

 

第一,建立照护保险制度。大家都知道建立长照险制度的重要性,第一步是试点,第二步是扩大试点,最后是建立制度,现在国家已经走到第二步。长照险制度对照护的意义不言而喻,但很多人都聚焦在它的支付上,当然支付是它最主要的功能,但它不只是一个支付,我认为还有一个功能在于倒逼照护服务业快速发展,所以,建立照护保险制度是根本。

 

 

比如去年上海全市推开长照险,它不仅仅是一个支付,更显示了制度的刚性的推动力量。长照险支付了47项,这47项推出来后,推动照护服务业发展,直接催生了评估、服务的量化和标准化,还催生了专业人才的队伍建设

 

 

上海的长照险催生评估非常有意义。我们在和国外同行的交流当中讲了很多评估,我说过“没有评估就没有精准”,对身体状况、经济实力、家庭能力进行综合评估,是聚焦重点、精准施策的前提。

 

 

过去我们没有评估,只能以年龄或低保作为实施照护政策支持的基本依据,这些参照标准只能说大致是准确的,有了评估就更精准了。

 

第二,实施家庭照护支持政策。目前我国4000多万失能、半失能老年人主要在三个地方养老,也叫三张床:家庭的床,医院的病床,以及护理院的养老床位。但目前绝大多数失能、半失能老年人是在家庭照护,而不是在医院和护理院养老院。这不仅是我国的现状,昨天我参加中国、德国、日本健康老龄化的研讨会,德国的卫生部国务秘书萨宾·韦斯讲,现在德国70%失能老年人是在家庭照护的。

 

我们经常一讲照护,就想到机构、医院,其实这可能是很大的一个误区,不仅是我国,包括德国这样照护服务业相当发达的国家,家庭照护仍然是第一位的。

 

我国目前90%左右的失能老年人仍然是在家庭照护,家庭照护仍是今后一个时期的主体。但家庭照护面临着家庭功能弱化、家庭小型化的现实,现在只讲家庭照护重要是不够的,更重要的是要制定和实施家庭照护的支持政策,比如就近或共同居住住房政策,子女照料假,免费家庭护理技能培训、互助养老和时间银行、对照护者提供支持的喘息制度等等,通过实施这些政策措施,提升家庭照护的能力。

 

第三,发展专业的照护机构。虽然目前家庭照护占绝大多数,但机构照护是专业照护,是今后的发展方向。根据我国的国情,要以专业照护机构来助力家庭照护,所以要大力发展专业照护机构

 

我们大家做养老的都知道,“十二五”以前,这三句话是这样表述的,“以居家养老为基础,以社区服务为依托,以机构养老为支撑”,后来“以机构养老为支撑”改成“以机构养老为补充”。其实这没有对错之分,主要是从什么角度来讲。过去讲以机构养老为支撑,机构指的是养老服务机构,所以是对的。现在讲以机构养老为补充,机构指的是养老院。所以讲以机构为支撑其实还是对的。

 

所以,发展专业性的照护机构是要强调机构的重要性,特别是“十三五”,我们对养老院实现了从重数量重结构的转型。“十二五”提出每百名老年人要配置三张养老床位,“十三五”不提床位数量的标准,而是提结构,要求超过30%的护理型床位的占比,这个结构转型非常有意义。

 

照护设施的定位

 

新近发布的国办5号文件提到“社区居家养老服务纳入城乡社区配套用房的范围”,涉及到照护设施的定位。北京市市长陈吉宁也讲“社区配套的养老设施一定是零租金,这是公共服务”,这个是至关重要的。

 

照护机构的发展趋势

 

 

 

从郊区化到城区化的转变,从大型化到小型化、连锁化的转变,从综合化到分类化的转变。我们现在的照护机构还多是综合类型的,未来应当逐步走向分类化。比如失智和失能差别很大,应当分类化。最后的目标应该是实现世界卫生组织提出的功能维护、提升质量,实现有质量、有尊严养老。失能老年人享受到有质量、有尊严的养老服务,这个要求是很高的。

 

第四,建设适老的照护环境。失能、高龄老年人身患疾病,需要专业机构和家庭给予长期照护,也需要适老的照护环境作为支撑,需要建设安全、便利、舒适、无障碍的硬环境,包括各类设施,也需要打造助老、敬老、爱老包容的软环境。要明确宜居环境不是“高配”,不是为老年人特设的配置,应该是文明社会的“标配”。适老环境对被照护者和照护者都是重要的。

 

日本的养老服务业做得很好,其“自立支援”的理念既先进又简洁。无论是自立,还是支援,尤其是自立,离不开环境的支撑,包括康复辅具。

 

康复辅具业前景广阔

 

我国老年人残疾人康复辅具配置率只有10%,康复辅具配置服务机构与人口总数不及美国的1%,专业技术人员与残疾人配比不及日本的1/23,前景广阔。

 

第五,培育照护的专业人才。照护涉及医疗、护理、康复、心理、社工、营养等,需要的是复合型人才。养老服务大体需要三类人才:经营管理、专业技术、护理。我认为目前更为紧缺、培育难度更大的不是护理人才,而是专业技术人才。养老需要的不是单一的技术,而是复合的技术,需要院校和实际工作岗位共同培养、打造,培养过程其实难度更大。

 

养老护理员职业资格尽管被取消了,国务院又作出了职业技术等级制度的试点,养老护理服务专业正是试点的五个专业领域之一。我认为除了护理员,还应当设置照护师,其职业技术要求应高于护理员,低于护士。

 

突破人才困境

 

在人才培养上,应当强调政府和市场的双轮驱动。上海市实行长照险一年以来,我们非常欣喜地看到推动长照险对人才的激励效果。长照险实施后催生了养老医疗照护员这个新职业,它比养老护理员难度大,需要脱产培训两个月,上岗后薪酬比普通护理员高将近一倍,还是很有吸引力的。政府的政策激励和市场的共同努力,对人才培育都是重要的。

谢谢大家。

 

图文来源:蔡松财医养频道

 

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